آن‌چه درباره سند بودجه باید بدانید

بودجه سال مالی 1399 از سوی دولت افغانستان بیش از 428 میلیارد افغانی (428380153452) مشخص شده است. این رقم 26 درصد تولید ناخالص را ارایه می‌کند. از مجموع بودجۀ امسال 67 درصد آن بالغ بر 289 میلیارد افغانی شامل بودجۀ عادی و 139 میلیارد آن به بودجه انکشافی اختصاص یافته است که در این میان بودجۀ عادی در مقایسه با سال مالی 1398 سه درصد کاهش را نشان می‌هد.

کاهش در بودجۀ عادی، بیشتر در کُدهای غیر حقوقی رونمایی شده است. کُد حقوقی و دستمزد‌ها افزایش یافته است. دلیل این افزایش در سند بودجۀ ملی، فراوانی تشکیل، افزایش استخدام، تفاوت دستمزدها، هزینۀ رفت‌وآمد روزهای پنج‌شنبه، مصارف اصل حقوق کارمندان «سی‌بی‌آر»، پرداخت حقوق‌های کادری، هزینۀ صلح، هزینۀ دور دوم انتخابات، هزینه‌های استملاک، تصدی محافظت عامه و هزینۀ تقاعد خوانده شده است.

بر اساس ادعای دولت، مجموعۀ عواید در سال مالی 1399 به حدود 416 میلیارد افغانی می‌رسید که از این مقدار 208 آن از طریق عواید داخلی و 207 میلیارد یعنی 48 درصد از طریق کمک‌ها تأمین می‌شود.

کسر بودجه در سال مالی 1399 به 12.3 میلیارد می‌رسد که 0.7 درصد تولیدات داخلی را نشان می‌دهد. دولت می‌گوید که این سطح قابل مدیریت است و احتمالاً با جلب کمک‌ها و افزایش عواید کاهش خواهد یافت. رشد اقتصادی کشور در سال مالی 1399 حدود 3.4 درصد تخمین شده که در مقایسه با سال مالی 1398 افزایش را نشان می‌دهد. رشد اقتصادی کشور در سال مالی 1398 از سوی حکومت 2.9 درصد اعلام شده است و حکومت مدعی است که دلیل رشد اقتصادی در سال گذشتۀ مالی، بهبود در بخش زراعت و ایجاد دهلیزهای هوایی است. رشد اقتصادی در افغانستان متکی بر بخش زراعت است. سهم زراعت در تولیدات ناخالص داخلی بالغ بر 22.3 درصد است و پیش‌بینی شده که تا سال مالی 1402 تا 23.6 درصد افزایش خواهد یافت؛ البته در صورتی که شرایط اقلیمی مساعد باشد.

افغانستان بیشتر بر کالاهای وارداتی اتکا دارد و هر گونه تغییر در کالاهای وارداتی اقتصاد افغانستان را متأثر خواهد ساخت. نرخ تورم در میان‌مدت 4.5 درصد ثابت خواهد ماند، اما در صورت کاهش کمک‌های بلاعوض وضعیت فرق خواهد کرد. ارزش افغانی در برابر دالر کاهش می‌یابد، قیمت‌ها بلند می‌رود، نرخ بیکاری افزایش می‌یابد و زندگی مردم فقیر بیش از هر قشری متأثر خواهد شد.

چشم‌انداز اقتصاد داخلی

با کاهش کمک‌های مالی اقتصاد افغانستان با چالش مواجه خواهد شد. در سال‌های 1382 تا 1393 افغانستان بزرگترین دریافت‌کننده کمک‌ها از جانب کشورهای خارجی بود که بر اساس آن میزان رشد اقتصادی افغانستان به 9.5 درصد می‌رسید. با کاهش کمک‌های خارجی بین سال‌های 1393 تا 1397 رشد اقتصادی به 2.1 درصد تنزل کرد. البته ناهنجاری‌های سیاسی نیز در کاهش رشد اقتصاد افغانستان نقش داشته است.

در حال حاضر در مورد کمک‌های خارجی پس از سال 1400 تصویر واضحی وجود ندارد و چگونگی ادامه کمک‌های خارجی وابسته به کنفرانسی است که در اکتبر 2020 از سوی کمک‌کننده‌گان برگزار می‌شود و ادامۀ گفت‌وگوهای صلح تصویری مبهم در برابر اقتصاد افغانستان قرار داده است.

به هر حال پیش‌بینی می‌شود که کمک‌های خارجی در میان‌مدت کاهش خواهد یافت و در نتیجه بودجۀ ملی محدود خواهد شد. دولت مدعی است که برای مواجه این پیشامد، برنامه‌ای در دستور کار دارد. محدود‌ ساختن بودجه به برنامه‌ها با عملکرد ضعیف و تمرکز به برنامه‌ها با عملکرد خوب که به نیازمندی‌های جامعه پاسخگو باشد، زیر این برنامه است.

دولت امیدوار است با تخصیص منابع مالی به پروژه‌های دارای عملکرد خوب، رشد اقتصادی می‌تواند بیشتر از 3.7 در صد پیش‌بینی در سال 1402 برسد؛ این امر در صورتی ممکن است که امنیت برقرار باشد.

تخصیص بودجۀ سال مالی 1399

در سند بودجۀ ملی سال 1399 تخصیص بودجه به دو شکل، یک؛ واحدهای بودجه‌ای و دوم؛ اساس وظایف حکومت یا (Classification of the Functions of Government) تصنیف شده است. در تخصیص بودجه بر اساس واحدهای اداری، وزارت دفاع ملی با 19 درصد بودجه در جایگاه نخست، وزارت امور داخله با 13 درصد در جایگاه دوم، وزارت معارف با 9 درصد در جایگاه سوم قرار دارد.

در طبقه‌بندی مصارف بر اساس وظایف حکومت در 10 بخش بودجه اختصاص یافته است که بر اساس آن می‌توان سودمندی برنامه‌های دولت را مورد تحلیل و ارزیابی قرار داد.

بر مبنای این طبقه‌بندی روشن می‌شود که جایگاه بخش دفاع با 24 درصد از مجموع بودجۀ ملی سال 1399 در نخست، امور اقتصادی با 18 درصد در جایگاه دوم، مصوونیت و نظم عامه، خدمات عمومی عامه، هر کدام با 15 درصد بودجه در جایگاه سوم و چهارم و تعلیم‌وتربیه با 11 درصد بودجه در جایگاه پنجم قرار دارد. مصوونیت محیطی در زمینۀ کاهش آلودگی، حفاظت از تنوع بیولوژیکی با 1 درصد از مجموع بودجۀ ملی در آخر فهرست قرار دارد.

بخش دفاع با بیشترین تخصیص از بودجۀ ملی، شامل مصارف دفاع نظامی، عملیات زمینی، دریایی و هوایی می‌شود. بخش عمده مصارف به دفاع نظامی اختصاص یافته که 78 درصد از مجموع این بخش یا 81 میلیارد افغانی می‌شود.

11 پروژۀ جدید

سیدعظیم کبرزانی، عضو کمیسیون مالی و بودجه مجلس نمایندگان می‌گوید که در سند مالی بودجه سال 1399، در حدود 547 پروژه از سال‌های گذشته انتقال کرده است و حکومت تنها یازده پروژه جدید را در سند مالی افزوده است. این عضو مجلس نمایندگان می‌افزاید که اعضای مجلس در حدود 700 پروژه را پیشنهاد کرده‌اند که پروژه‌های پیشنهادی اعضای مجلس نمایندگان به وزارت اقتصاد محول شده و در بخش ضمایم سند بودجه نیز افزوده شده است.

ناصر تیموری، از اعضای دیدبان شفافیت افغانستان، نهادی که تحولات مرتبط به سند بودجه را زیر نظر دارد، می‌گوید که ورود پروژه‌های جدید از سوی نمایندگان مجلس در سند بودجه‌ای که اقدام نامشروع و از سوی دیگر به دلیل عدم ارزیابی، شانس تطبیق پروژه‌های پیشنهادی اعضای مجلس نمایندگان ضعیف است. در سند بودجه ملی که از جانب حکومت به مجلس نمایندگان ارائه شده، 11 پروژه جدید به ارزش بیش از یک‌ونیم میلیارد افغانی افزوده شده است.

طرح توازن ولایتی چیست؟

در سند بودجۀ سال مالی 1399 آمده است که حکومت بر اساس مکانیسم مشخص و در مشورت با مردم برنامه‌ای را با عنوان طرح توازن ولایتی اعمال کرده است. هدف از عملی‌ساختن این برنامه تقویت حکومتداری محلی خوانده شده که بر اساس آن منابع مالی جداگانه برای هر ولایت درنظر گرفته است.

بر اساس طرح توازن ولایتی مسئولان ولایتی مانند نمایندگان شورای ولایتی در تمام مراحل بودجه‌سازی در سطح محل شامل‌ می‌باشند. در سند بودجه برای 34 ولایت کشور به شمول کوچی‌ها مبلغ 4 میلیارد افغانی در نظر گرفته شده است. تقسیم یک میلیارد افغانی بالای تمام ولایت‌ها و کوچی‌ها به طور مساوی که سهم هر ولایت از این مقدار 28 میلیون و بیش از 571 هزار افغانی (28571428.5) می‌شود. یک میلیارد بر اساس نفوس هر ولایت و دو میلیارد دیگر بر اساس درصدی فقر تقسیم شده است. بادغیس با 85 درصد فقر و نورستان با 80 درصد فقر بیشترین سهم را از دو میلیارد به دست آورده‌اند.

چهارچوب اجرای بودجه

سال مالی 1399 از اول ماه جدی 1398 هجری شمسی آغاز و تا اخیر ماه قوس 1399 هجری شمسی ادامه می‌یابد. بودجه پس از تأیید پارلمان و توشیح رئیس جمهور صورت نهایی و تمام واحدهای بودجوی برنامه‌های‌شان را بر اساس آن تنظیم می‌کنند.

پروژه‌های ساختمانی که ارزش آن تا صد میلیون افغانی باشد از سوی واحدهای بودجه‌ای بر اساس قانون تدارکات انجام می‌شود. تعدیلات از یک باب به باب دیگر از صلاحیت‌های وزارت اقتصاد است. بودجۀ سال مالی 1399 در بخش‌های دستمزدها، اعاشه، قبض برق، آب، صفایی، محصول مخابرات، حفظ و مراقب وسایط، اکرامیه، حفظ و مراقبت ساختمان‌ها قابل تعدیل نیستند.

تعدیل در وجوه مالی بودجۀ عادی وزارت دفاع و داخله پس از موافقت کمک‌کنندگان قابل اجرا است.

سیدعظیم کبرزانی، عضو کمیسیون مالی و بودجه مجلس نمایندگان می‌گوید در این زمینه محدودیت‌های جدیدی را مجلس وضع کرده و دست حکومت را از انتقال وجوه مالی به کُد 91 کوتاه ساخته است.

پاشنه آشیل سند بودجه چیست؟

سند بودجۀ مجلس نمایندگان افغانستان نامتوازن و نامتناسب خوانده شده است. بر اساس ارزیابی مشترک دیدبان شفافیت افغانستان و نهاد مشارکت بین‌المللی بودجه در سال 2017 میزان مشارکت مردم در فرایند بودجه‌سازی از 100، 15 نمره به دست آورده است. ناصر تیموری می‌گوید که مکانیسم بودجه‌سازی طوری است که در آن نقش مردم برجسته نشده است. کاهش در بودجۀ معارف و صحت از دیگر مشکلات سند بودجه است. اما کبرزانی می‌گوید که مجلس نمایندگان در سند تعدیل‌شدۀ سال مالی 1399 به این دو بخش افزوده است.

سند بودجۀ ملی سال 1399 اساساً متکی بر آمار و اطلاعات است که بر اساس آن فرضیه‌ها و چگونگی مصرف پول پیش‌بینی شده است. اما ناصر تیموری به سلام‌وطندار می‌گوید که امکان بررسی صحت و سقم این اطلاعات وجود ندارد و پیش از این تلاش‌های نهاد دیدبان شفافیت در بررسی مستقلانۀ ارقام در سال‌های مالی 95، 96 و 97 بی‌نتیجه بوده است. بنابراین ارقام استفاده در سند بودجۀ مالی 1399 مورد شک و کمان است.

عطامحمد دهقانپور از اعضای مجلس نماینده‌گان نیز در این زمینه دیدگاه مشابه دارد. آقای دهقانپور می‌گوید، ذهنیت‌هایی وجود دارد که ممکن آمار بودجه بازی با ارقام باشد. تلاش سلام‌وطندار برای دریافت دیدگاه وزارت مالیه در این زمینه بی‌نتیجه بود.

نکتۀ دیگر در مورد سند مالی 1399 این است که بودجه بر اساس ولایت‌ها تنظیم نشده، بلکه بر اساس واحدهای بودجوی تنظیم شده است. ناصر تیموری می‌گوید که در این روش بودجه‌سازی هیچ معیاری تطبیق نمی‌شود و به این ترتیب ممکن است برای یک ولایت سهم بیشتر و برای ولایت دیگر سهم کمتر در نظر گرفته شود.

تصویب سند در یک روند مشکوک

سند بودجۀ سال مالی 1399 در دوم دلو از سوی مجلس نمایندگان تصویب شد. مجلس در دوم دلو با اختلاف نظر در مورد تعدیلات سند بودجه، کارش را آغاز کرد و این سند در میانۀ جلسه از سوی هیأت اداری به رأی گذاشته شد.

در جریان شمارش آرا توسط دبیر مجلس، شماری از نماینده‌گان با اعتراض به سوی میز کاری رئیس مجلس شتافتند و پس از آن نشرات زنده قطع شد. در پی آن وزارت مالیه اعلام کرد سند بودجه از سوی مجلس نماینده‌گان تصویب شده است.

بر اساس اطلاعاتی که در وب‌سایت مجلس نمایندگان منتشر شده، سند بودجۀ سال مالی 1399 با 101 رأی موافق، 45 رأی مخالف و 24 رأی ممتنع تصویب شده است. عطامحمد دهقانپور از نماینده‌ان معترض می‌گوید که روند تصویب سند بودجه، قانونی نبود و این سند از یک روند مشکوک عبور کرده است. به روایت دهقانپور بیشتر اعضای مجلس نمایندگان تعدیلات واردشده در سند بودجه از سوی کمیسیون مالی و بودجه را نخوانده‌اند. دهقانپور می‌گوید که نمایندگان یک شب فرصت داشتند تا تعدیلات وارد شده را از نظر بگذرانند، اما پس از آن که به دبیرخانۀ مجلس مراجعه کردند، پاسخ داده شد که 60 جلد چاپ‌شده به شماری از نمایندگان توزیع شده است. اما سیدعظیم کبرزانی، عضو کمیسیون مالی و بودجه می‌گوید که نسخۀ تعدیل‌شدۀ سند بودجه به حدود نیمی از اعضای مجلس نماینده‌گان رسیده بود. به گفتۀ آقای کبرزانی، شمار نسخه‌های چاپ‌شده محدود بود و به این دلیل همۀ نمایندگان موفق به مطالعۀ این سند نشدند.